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Reconduites à la frontière: pourquoi la majorité des décisions restent lettre morte

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TRIBUNE – Cette grave carence contribue au sentiment, éprouvé par de nombreux Français, que l’État est impuissant. Seul un engagement durable de l’exécutif peut permettre d’y remédier, explique Patrick Stefanini, ancien secrétaire général du ministère de l’Immigration et conseiller d’État honoraire*.

Par PATRICK STEFANINI 15 septembre 2020

«Le manque de coopération des pays d’origine n’est pas la seule cause du manque d’efficacité de notre politique d’éloignement», rappelle Patrick Stefanini.
«Le manque de coopération des pays d’origine n’est pas la seule cause du manque d’efficacité de notre politique d’éloignement», rappelle Patrick Stefanini. =Fabien Clairefond

– Le viol à Angers, le 31 août dernier, d’une jeune femme a suscité émotion, colère et incompréhension. Émotion en raison de l’exceptionnelle gravité des faits. Colère parce que son agresseur présumé, interpellé dès le lendemain, était un ressortissant étranger condamné à de multiples reprises. Incompréhension parce que l’intéressé était sous le coup de deux interdictions du territoire français prononcées pour une durée de cinq ans, mais restées lettre morte.

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Beaucoup de commentateurs ont souligné à cette occasion qu’il ne suffit pas qu’un ressortissant étranger fasse l’objet d’une décision judiciaire ou administrative d’éloignement du territoire pour qu’une telle mesure soit mise à exécution.

Dans ce cas particulier, l’intéressé né en Yougoslavie avant la chute du rideau de fer s’était, lorsque l’administration a tenté de lui faire quitter la France, déclaré de nationalité kosovare, mais le Kosovo ne l’a pas reconnu comme l’un de ses ressortissants. Selon la préfecture du Maine-et-Loire, la Serbie et la Macédoine, également saisies, auraient adopté la même attitude. D’aucuns ont pu en déduire qu’il s’agissait d’un cas isolé, lié à la disparition d’un pays désormais éclaté en plusieurs États dont l’un n’est pas reconnu par l’ensemble de la communauté internationale et dont les relations peuvent être notoirement mauvaises, comme c’est le cas pour la Serbie et le Kosovo. Il ne faudrait pas cependant que l’arbre cache la forêt.

De nombreux étrangers condamnés font disparaître leurs documents de voyage, voire leurs documents d’identité. Ils savent qu’en agissant de la sorte, ils ont une chance sur deux de pouvoir rester en France

Le refus de certains États de reconnaître l’un de leurs ressortissants est depuis longtemps l’un des principaux obstacles à la mise en œuvre des décisions d’éloignement des étrangers, soit condamnés à une peine de prison pour un crime ou un délit grave assortie d’une mesure judiciaire d’interdiction du territoire, soit en situation irrégulière sur le territoire français.

L’explication en est simple. Lorsqu’un étranger visé par une telle mesure ne dispose pas d’un document de voyage, un passeport, par exemple, la France ne peut l’éloigner de son territoire que si le pays qu’elle regarde comme son pays de nationalité accepte de lui délivrer un laissez-passer consulaire («LPC», dans le jargon administratif). En 2018 (1), la France a formulé environ 7500 demandes de ce type. Seule une petite majorité – 53, 7 % – ont été satisfaites dans des délais permettant l’éloignement effectif des intéressés.

Rien d’étonnant dans ces conditions à ce que de nombreux étrangers soit condamnés non seulement à une peine de prison et à une mesure judiciaire d’interdiction du territoire soit en situation irrégulière fassent disparaître leurs documents de voyage, voire leurs documents d’identité. Ils savent qu’en agissant de la sorte, ils ont une chance sur deux de pouvoir rester en France.

Les acteurs de la politique migratoire sont souvent confrontés à des situations où leur impuissance éclate au grand jour. Le refus de délivrance d’un laissez-passer consulaire est à cet égard emblématique.

L’attitude dilatoire de nombreux pays d’origine de l’immigration est doublement choquante

Il est vrai que beaucoup de pays ne font guère d’efforts pour aider la France à éloigner leurs ressortissants. Que le Kosovo ne manifeste aucun enthousiasme à accueillir sur son sol un individu condamné à de multiples reprises peut se comprendre, même si ce comportement est injustifiable de la part d’un État qui frappera un jour à la porte de l’Union européenne. Mais le cas du Kosovo est marginal. Parmi les pays réticents à la délivrance des laissez-passer consulaires figurent hélas les principaux pays d’origine de l’immigration en France, au premier rang desquels les trois pays du Maghreb, suivis de plusieurs des pays d’Afrique subsaharienne francophone, comme le Mali ou le Sénégal. Pour ces pays, le taux de délivrance des laissez-passer consulaires était en 2018 inférieur à 50 % et parfois même à 40 %.

Soyons lucides: plusieurs de ces pays sont des pays pauvres, voire très pauvres, dont les autorités sont attachées à ce que leurs ressortissants vivant en France puissent y rester, même de façon clandestine, pour continuer à effectuer des transferts d’argent au bénéfice de leurs familles. Pour comprendre cette attitude, il faut se souvenir que ces transferts représentent par exemple 6,8 % du produit intérieur brut du Mali ou 7 % de celui du Maroc. Au plan mondial, ils pèsent plus de trois fois le montant de l’aide publique au développement.

Mais comprendre n’est pas excuser. L’attitude dilatoire de nombreux pays d’origine de l’immigration est doublement choquante.

D’abord parce qu’elle est le fait de pays dont certains sont exposés à une menace terroriste à laquelle ils auraient succombé depuis longtemps sans l’intervention de l’armée française, le Mali, par exemple. Ensuite parce que plusieurs de ces États sont liés à la France, en matière d’immigration, par des accords bilatéraux dont de nombreuses stipulations sont plus avantageuses que le droit commun. La France serait donc fondée à attendre de leur part une attitude beaucoup plus coopérative.

L’insuffisance du nombre des places de rétention et les annulations de procédure sont en partie la conséquence de l’extrême complexité des règles applicables

On m’objectera que, depuis la présidence de Nicolas Sarkozy, tous les gouvernements de gauche comme de droite ont agi pour rendre plus efficace notre politique d’éloignement des clandestins ou des étrangers condamnés à une peine d’interdiction du territoire. Si l’on en croit le ministère de l’intérieur (1), le taux de délivrance dans les délais des laissez-passer consulaires n’a cessé de s’améliorer, puisqu’il n’était que de 35 % en 2013. Emmanuel Macron a même nommé à cette fin un ambassadeur.

Mais les résultats obtenus en matière de délivrance des laissez-passer consulaires, considérés en pourcentages, sont en trompe-l’œil. En effet, le nombre de laissez-passer demandés par la France était presque deux fois plus important en 2005. Et le taux de délivrance était alors supérieur à 45 %. Si on prend un peu de recul, la situation s’est donc dégradée.

Tout se passe comme si, gagnées par le découragement, les administrations compétentes avaient tendance à s’autocensurer en évitant d’engager des démarches qu’elles savent vouées à l’échec.

Le manque de coopération des pays d’origine n’est pas la seule cause du manque d’efficacité de notre politique d’éloignement. Y participent aussi l’insuffisance du nombre des places de rétention et les annulations de procédure qui sont en partie la conséquence de l’extrême complexité des règles applicables: la France persiste en effet à faire intervenir dans la procédure d’interpellation, de placement en rétention et d’éloignement le juge administratif et le juge judiciaire avec des règles de répartition des compétences entre ces deux ordres de juridiction qui se font de plus en plus subtiles au fil des ans et que même un professeur agrégé de droit a du mal à expliquer à ses étudiants.

Le taux d’exécution des mesures d’éloignement prononcées qui était de 40 % en 2012 n’est plus aujourd’hui que de 30 %, voire sans doute inférieur en 2020

Dans ce contexte, il faut saluer l’action des agents du ministère de l’Intérieur, fonctionnaires de préfecture, policiers ou gendarmes grâce auxquels le nombre des éloignements forcés a atteint en 2019 le chiffre record de 18.906. Mais, dans le même temps, le nombre des éloignements aidés ou spontanés a reculé de près de 40 % depuis 2012.

Et, surtout, la France fait beaucoup moins bien que plusieurs de ses voisins européens. Le taux d’exécution des mesures d’éloignement prononcées qui était de 40 % en 2012 n’est plus aujourd’hui que de 30 %, voire sans doute inférieur en 2020.

Pour surmonter le refus de coopération des pays d’origine, l’action de l’administration et notamment celle des préfets qui font le siège des consuls qui représentent ces pays en France ne suffira pas. Il faudrait une vigoureuse action politique initiée par le président de la République et ses ministres et qui devrait s’inspirer d’un principe simple: la France n’apportera son aide, militaire ou au développement, qu’à des pays qui faciliteront le retour sur leur territoire de ceux de leurs ressortissants soit condamnés et visés par une mesure d’interdiction du territoire soit en situation irrégulière. C’est notamment à ce prix que pourra être conjurée l’impuissance française à maîtriser l’immigration.

* «Immigration: ces réalités qu’on nous cache» (Éditions Robert Laffont), de Patrick Stefanini, est à paraître le 15 novembre.

(1) «Les étrangers en France», année 2018, seizième rapport établi en application de l’article L.111-10 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, p. 84 à 92.

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