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La mairie de Strasbourg peut-elle légalement subventionner un culte non concordataire?

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TRIBUNE – La municipalité a alloué une subvention pour la construction d’une mosquée.

Jean-Éric Shoettl et Pierre Steinmetz, deux juristes et anciens membres du Conseil constitutionnel, analysent cette décision.

Par Jean-Eric Schoettl et Pierre Steinmetz LE FIGARO. 29 mars 2021

Les deux anciens membres du Conseil constitutionnel jugent que le financement du culte musulman est illégal au regard du régime concordataire. Dessins Clairefond

Jean-Éric Shoettl est ancien secrétaire général du Conseil constitutionnel. Pierre Steinmetz est ancien membre du Conseil constitutionnel et ancien directeur du cabinet du premier ministre Jean-Pierre Raffarin.


La subvention attribuée par la Ville de Strasbourg à l’association Millî Görüs pour l’édification d’une seconde grande mosquée dans cette commune, est l’occasion de revisiter la question du maintien du régime des cultes et, plus généralement, du droit local alsacien mosellan.

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Le ministre de l’Intérieur demande au tribunal administratif de Strasbourg d’annuler cette subvention en raison des agissements de l’association bénéficiaire, et non parce que le subventionnement public d’un culte autre que les quatre «reconnus» en Alsace-Moselle serait par principe illégal. La thèse du ministère de l’Intérieur (reprise par la plupart des commentateurs) est que la loi de séparation de 1905 n’a pas été rendue applicable en Alsace-Moselle et que, dès lors, les subventions versées aux cultes par les collectivités territoriales dans ces départements ne sont pas par principe illégales. Le principe d’égalité interdirait de faire une distinction entre les cultes selon qu’ils sont «reconnus» (catholique, luthérien, réformé et israélite) ou non (musulmans, évangéliques et autres). Ce raisonnement simple n’est pas le seul possible.

Notons tout d’abord que les textes de droit local ne traitent que des cultes qualifiés de «reconnus». Les possibilités et obligations de financement de ces cultes par les collectivités territoriales sont fixées par un décret napoléonien de 1809 pour le culte catholique. Elles le sont par des textes similaires pour les trois autres. Ces textes ont été actualisés par diverses décisions de l’autorité publique, notamment par l’Empire allemand pendant toute la période d’annexion (de 1871 à 1918).

Qu’en est-il pour les cultes «non reconnus» (évangéliques, musulmans notamment)? Répondre à cette question appelle un examen des décisions rendues par le Conseil constitutionnel en la matière. Si la non-application de la loi de 1905 en Alsace-Moselle est clairement admise par lui en 2013 (no 2012-297 QPC du 21 février 2013, cons 4), la jurisprudence du Conseil constitutionnel nous dit que le régime du droit local, et pas seulement celui des cultes, est transitoire dans la mesure où il déroge au droit national. C’est ainsi que la décision Somodia (2011-QPC du 5 août 2011) dégage un «principe fondamental reconnu par les lois de la République» selon lequel les dispositions particulières à l’Alsace-Moselle ne peuvent être aménagées que si les écarts avec le droit national ne sont pas accrus et leur champ d’application n’est pas élargi.

Le «principe fondamental reconnu par les lois de la République» ainsi dégagé trouve à se combiner avec deux décisions ultérieures: d’une part, une décision du 30 novembre 2011 qui annule les dispositions de droit local relatives aux corporations ; d’autre part, la décision du 21 février 2013 précitée qui précise que le constituant n’a pas entendu remettre en cause les dispositions de droit local relatives aux cultes en vigueur lors de l’entrée en vigueur de la Constitution. Ces dispositions produisent donc encore leurs effets tant que la loi ou le règlement ne les a pas abrogées.

Le régime concordataire ne concerne que les quatre cultes reconnus et ne peut être étendu ; il n’est donc pas possible de subventionner le culte musulman ou les Églises évangéliques

De cette jurisprudence on peut tirer trois principes: le régime d’Alsace-Moselle peut déroger à certains principes constitutionnels ; ces dérogations doivent se concilier avec les autres exigences constitutionnelles ; elles ont un caractère temporaire et ne peuvent évoluer que dans le sens d’un rapprochement avec le droit national.

En conséquence, le raisonnement suivant semble d’une imparable logique: les subventions aux cultes ne sont possibles en Alsace-Moselle, par dérogation au droit national, qu’en vertu du régime concordataire ; ce régime concordataire ne concerne que les quatre cultes reconnus (catholique, réformé, luthérien et israélite) et ne peut être étendu ; il n’est donc pas possible de subventionner le culte musulman ou les Églises évangéliques.

On pourrait objecter à ce raisonnement que rien, en Alsace-Moselle, n’interdit aux collectivités territoriales de subventionner une association au motif qu’elle serait cultuelle. Il reviendra au juge de trancher.

Si le subventionnement public des cultes non «reconnus» était jugé illégal, la délibération municipale attribuant des crédits pour la construction de la grande mosquée Millî Görüs, comme toutes celles ayant accordé des financements publics aux cultes musulman et évangélique, seraient entachées de cette illégalité. Cependant, les subventions attribuées dans le passé aux cultes non «reconnus» leur resteraient acquises si elles n’ont pas fait l’objet d’une contestation dans les quatre mois suivant leur publication. Ainsi en dispose l’article L 242-1 du code des relations entre le public et l’administration.

S’il ne censure pas par principe le subventionnement public des cultes non concordataires en Alsace-Moselle, il reviendra au juge administratif d’apprécier la légalité d’une aide financière versée par une commune à une association dont les agissements sont susceptibles de contrevenir à l’exigence d’intérêt général requise par le droit commun des aides publiques aux associations. C’est, dans l’affaire Millî Görüs, ce à quoi le ministre de l’Intérieur invite le tribunal au travers d’un déféré préfectoral. Mais il n’est nullement assuré que le juge fasse droit à cette demande d’annulation. L’attribution d’une aide à une association est en effet une prérogative largement discrétionnaire des collectivités territoriales en Alsace comme ailleurs. C’est d’ailleurs la raison pour laquelle le projet de loi confortant les principes républicains prévoit que l’association bénéficiaire d’une aide publique souscrit un «contrat d’engagement républicain».

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Enfin, à supposer que la subvention accordée à l’association Millî Görüs soit jugée légale, la Ville de Strasbourg ne peut éluder la question de son opportunité: est-il acceptable d’allouer des crédits publics à une association dont l’action traduit une ingérence étrangère et s’inspire d’une vision si radicale de l’islam que Millî Görüs refuse de souscrire à la charte des valeurs de l’islam de France?

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