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La France pourrait-elle «sortir temporairement» de la CEDH ?

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LA VÉRIFICATION – Une sortie de la Convention européenne des droits de l’homme est régulièrement évoquée à droite. Elle a été défendue mardi par Bruno Retailleau, le patron des sénateurs LR.

Par Alexis Feertchak LE FIGARO. 2 juin 2021

La Cour européenne des droits de l'homme siège à Strasbourg.
La Cour européenne des droits de l’homme siège à Strasbourg. FREDERICK FLORIN / AFP

LA QUESTION. Régulièrement dans le viseur d’une partie de la classe politique française, la Convention européenne des droits de l’homme et son pendant juridictionnel, la Cour du même nom, ont été vivement critiquées mardi par Bruno Retailleau, le patron des sénateurs LR.

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«La CEDH va trop loin. L’état de droit ne doit pas faire obstacle au premier des devoirs qu’a l’État d’assurer la protection des Français. Je vous cite par exemple (…) une jurisprudence de la CEDH de décembre 2009. [Elle interdit] d’expulser des étrangers qui sont dangereux pour les Français au prétexte qu’ils ne bénéficieraient pas dans leur pays d’origine d’un procès équitable», a détaillé sur Europe 1 Bruno Retailleau qui critique un «gouvernement des juges» et propose comme solution une «sortie temporaire» de la CEDH: «Je pense que soit on fait ce que l’on appelle des réserves d’interprétation, ou alors on dit “écoutez, avec d’autres pays, on sort puis ensuite on rentre” (…) Je la quitte momentanément pour y rentrer. Pourquoi? Parce que ça permet [d’obtenir] des réserves d’interprétation».

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Qu’en est-il? Quel serait l’intérêt d’en sortir puis d’y entrer de nouveau? Que sont des «réserves d’interprétations»? Et est-ce possible?

VÉRIFIONS. Il faut d’abord comprendre ce qu’est la CEDH. Ce sigle correspond en fait à deux réalités: d’une part, la Convention européenne des droits de l’homme, qui est une déclaration des droits comme il en existe de nombreuses (la déclaration de 1789, la déclaration universelle des droits de l’homme de 1948, etc.) et qui prend la forme d’un traité international entré en vigueur en 1953 ; d’autre part, la Cour européenne des droits de l’homme, qui est la juridiction chargée de veiller au respect de la Convention par les États signataires. Ces «deux» CEDH n’ont pas de rapport avec l’Union européenne, mais dépendent du Conseil de l’Europe, organisation internationale de 47 États membres dont le périmètre géographique est donc plus large que celui de l’UE. On y trouve par exemple la Russie, la Turquie, l’Ukraine, la Serbie, l’Arménie, l’Azerbaïdjan ou la Géorgie.

«Il est tout à fait possible de sortir de la Convention EDH. L’article 58 prévoit une procédure de dénonciation du traité, avec un préavis de six mois, explique au Figaro Guillaume Drago, professeur de droit public à l’université Panthéon-Assas. Au sens strict, on ne peut pas en sortir temporairement: on en sort puis, si on veut, on peut y entrer de nouveau».

Mais quel pourrait être l’intérêt d’un tel aller-retour? Intervient ici la notion de «réserve d’interprétation» évoquée par Bruno Retailleau. En droit international, «une réserve vise à exclure ou à modifier l’effet juridique de certaines dispositions d’un traité, ou du traité dans son ensemble sous certains aspects particuliers, dans leur application à l’État ou à l’organisation internationale qui la formule», selon une note de l’ONU. En quelque sorte, un État peut ainsi entrer dans un traité mais en se protégeant d’une disposition à laquelle il serait opposé. La chose est courante, mais n’est en revanche possible qu’au moment de l’adhésion à une convention internationale. Une fois qu’on y est, plus possible de décider a posteriori de nouvelles réserves d’interprétation.

Politique de la chaise vide ?

Le principe est donc assez simple: il s’agirait de sortir de la CEDH, puis d’y entrer de nouveau pour en exclure cette fois certaines dispositions que la France jugerait trop contraignante. Par exemple, l’affaire de 2009 mentionnée par Bruno Retailleau correspond à l’arrêt dit «Daoudi» de la Cour EDH, qui s’est fondée sur l’article 3 de la Convention EDH – lequel dispose que «nul ne peut être soumis à la torture ni à des peines ou traitements inhumains ou dégradants» -, pour juger «inconventionnelle» [contraire à une convention, en l’espèce la Convention EDH, NDLR] la décision de la France d’expulser vers l’Algérie un terroriste islamiste. La France pourrait donc imaginer de rentrer dans la CEDH après l’avoir quittée temporairement, mais en ajoutant une «réserve d’interprétation» relative à l’article 3.

«C’est juridiquement possible. Néanmoins, les réserves d’interprétation sont interprétées de façon minimaliste par la Cour européenne des droits de l’homme, ce qui réduit leur portée», juge le Pr Drago qui remarque par ailleurs qu’«une sortie de la Convention serait très mal vue à l’international, surtout quand on est le pays des droits de l’homme. Le risque est donc de prendre une mesure symbolique très forte, mais à l’efficacité relative». «Il y a en revanche d’autres voies d’actions possibles. La première serait la “politique de la chaise vide”, mise en œuvre par de Gaulle à l’égard de l’Union européenne, explique l’universitaire. Si la France ne nomme pas de juge français à la CEDH, on bloque le système car, dans une affaire concernant un État, la Cour ne peut statuer si un juge du pays en question ne fait pas partie de la formation de jugement». En cas de désaccord politique entre la France et la Cour, cette solution est politiquement très forte, mais éviterait une sortie sèche de la Convention elle-même.

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L’autre marge de manœuvre concerne le droit français lui-même car le juge qui applique au quotidien la Convention EDH n’est pas la Cour EDH, mais l’ensemble des juges français, du tribunal d’instance ou du tribunal administratif jusqu’à la Cour de Cassation ou au Conseil d’État. «C’est un système subsidiaire. On ne va devant la Cour EDH que lorsque l’on a épuisé toutes les voies de recours», explique Guillaume Drago qui regrette que les juges français aient en quelque sorte délégué à la CEDH la question des droits de l’homme et des libertés fondamentales. «Il faut que les juges français développent davantage leur propre jurisprudence sur la question des droits fondamentaux en se fondant sur nos propres sources de droit. Si c’était le cas, on aurait beaucoup moins besoin de la CEDH», précise le professeur d’Assas, qui rappelle qu’«en droit interne, la Constitution l’emporte déjà en théorie sur les traités et les conventions. Mais, dans les faits, ce n’est pas le cas: le Conseil d’État et la Cour de Cassation appliquent d’abord la Convention européenne des droits de l’homme. Il y a là une marge de manœuvre sur une question de souveraineté et cela regarde moins la CEDH que notre propre système judiciaire».

À cet égard, les relations entre l’Union européenne et la CEDH peuvent être éclairantes. L’Union dispose de sa propre déclaration des droits: la Charte des droits fondamentaux, signée en 2000. Or, cette dernière «réaffirme» les droits de la Convention européenne des droits de l’homme. La Charte de l’UE ayant depuis 2007 une valeur juridique égale à celle des traités de l’Union européenne, celle-ci doit donc s’appliquer de façon contraignante. Dès lors, en théorie, même si la France quittait la Convention européenne des droits de l’homme, celle-ci continuerait de façon indirecte à être appliquée en France via… le droit de l’Union européenne.

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C’est en réalité un peu plus complexe encore. En 2007, le traité de Lisbonne a prévu l’intégration de l’Union européenne à la CEDH, comme membre signataire à part entière, ce qui signifie que, le jour où cette intégration aura eu lieu (mais ce n’est pas le cas à ce jour), les décisions de Bruxelles seront soumises à la juridiction de la Cour EDH. On en est en réalité très loin car, d’une certaine façon, l’UE s’est protégée bien davantage de la CEDH que ne le font eux-mêmes les États membres de l’UE. «Dans deux jurisprudences de 1996 et de 2014, la Cour de Justice de l’Union européenne [organe juridictionnel suprême de l’UE, NDLR] a considéré que la Cour européenne des droits de l’homme ne devait pas être compétente car, si tel était le cas, elle serait devenue une sorte de cour suprême, au-dessus de l’UE elle-même. L’Union européenne reconnaît donc les droits de la Convention EDH mais pas la juridiction de la Cour EDH. Elle évite ainsi une situation de porte-à-faux et de subordination en conservant pour elle la maîtrise de l’interprétation de la Convention», conclut le Pr Guillaume Drago.

En résumé, oui, il serait bel et bien possible de quitter la Convention EDH et d’y entrer de nouveau en imposant cette fois des «réserves d’interprétation» pour minimiser la portée de certaines dispositions. D’autres solutions sont envisageables en cas de conflit entre Paris et Strasbourg, comme la politique de la chaise vide. Surtout, il ne faut pas oublier que ce sont les juges français eux-mêmes qui appliquent au quotidien le droit de la Convention EDH, la Cour EDH n’intervenant qu’en dernier ressort. Réaffirmer une jurisprudence nationale propre sur la question des droits fondamentaux autant que la primauté de la Constitution sur la Convention EDH pourrait être un autre moyen d’action en cas de différend avec la Cour. C’est d’ailleurs un peu ce que fait l’Union européenne qui reconnaît bien les droits de la Convention EDH, mais les applique elle-même, sans passer par la Cour EDH, conservant ainsi une plus grande autonomie.

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